Oleh: Dr. Mohammad Masduki
Pengkaji Pancasila sebagai Philosophische Grondslag Negara

Wacana menaikkan parliamentary threshold atau ambang batas parlemen menjadi 5 persen untuk Pemilu 2029 perlu dilihat lebih jauh daripada sekadar sebagai persoalan teknis kepemiluan. Ia menyangkut pertanyaan fundamental tentang bagaimana negara demokrasi Indonesia memahami kedaulatan rakyat, keterwakilan politik, keadilan, dan hubungan antara mayoritas dengan kelompok-kelompok politik yang berbeda.

Karena itu, sebelum bertanya berapa angka threshold yang tepat, kita seharusnya terlebih dahulu bertanya: apa tujuan fundamental dari pemilu dalam negara yang berdasarkan Pancasila dan UUD NRI 1945?

Pertanyaan ini penting karena Republik Indonesia tidak lahir dari masyarakat yang homogen. Indonesia dibentuk oleh keragaman suku, agama, budaya, bahasa, daerah, tradisi, latar belakang sosial, serta beragam pandangan politik. Keragaman tersebut bukan penyimpangan dari keindonesiaan, melainkan merupakan kenyataan dasar bangsa Indonesia.

Di tengah kemajemukan itulah Pancasila memperoleh kedudukan fundamentalnya. Dalam perspektif yang saya gunakan dalam disertasi tentang Kedudukan Pancasila: Philosophische Grondslag atau Ideologi Negara, Pancasila perlu ditempatkan pertama-tama sebagai Philosophische Grondslag, yaitu dasar falsafah yang menjadi landasan fundamental bagi bangunan kehidupan bernegara.

Pancasila bukan sekadar simbol persatuan. Ia mengandung panduan moral dan etis mengenai bagaimana kekuasaan negara harus diselenggarakan. Ketuhanan, kemanusiaan, persatuan, kerakyatan melalui permusyawaratan/perwakilan, dan keadilan sosial tidak boleh berhenti sebagai rumusan normatif. Nilai-nilai tersebut harus menjadi orientasi dalam membentuk institusi dan hukum negara, termasuk hukum pemilu.

Salah satu konsekuensi etis dari kehidupan negara berdasarkan Pancasila adalah pengakuan dan penghargaan terhadap kemajemukan masyarakat. Negara tidak boleh hanya menghargai suara kelompok yang berhasil menjadi mayoritas. Negara juga harus menciptakan mekanisme agar kelompok-kelompok yang berbeda tetap memperoleh ruang yang wajar untuk menyampaikan aspirasi politiknya.

Konstitusi kemudian menerjemahkan prinsip tersebut secara lebih konkret.

Pasal 1 ayat (2) UUD NRI 1945 menyatakan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. Pasal 22E ayat (1) menegaskan bahwa pemilu dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil. Sementara Pasal 28E ayat (3) memberikan jaminan bahwa setiap orang berhak atas kebebasan berserikat, berkumpul, dan mengeluarkan pendapat.

Dalam negara demokrasi representatif, mengeluarkan pendapat tidak hanya berarti berbicara secara individual. Pendapat politik juga menemukan bentuk institusionalnya melalui organisasi politik dan partai politik, kemudian disalurkan melalui mekanisme pemilu ke dalam lembaga perwakilan.

Dengan demikian, DPR pada hakikatnya bukan sekadar kumpulan anggota partai politik. DPR adalah salah satu institusi tempat kedaulatan rakyat diartikulasikan melalui sistem perwakilan.

Di sinilah persoalan parliamentary threshold menjadi persoalan filosofis dan konstitusional.

Ambang batas memang dapat dibenarkan sebagai salah satu instrumen untuk mendorong penyederhanaan partai politik di parlemen. Namun, penyederhanaan partai bukanlah satu-satunya nilai konstitusional dalam pemilu. Ia harus diseimbangkan dengan kedaulatan rakyat, keadilan pemilu, proporsionalitas dan keterwakilan.

Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 116/PUU-XXI/2023 telah memberikan arah yang sangat penting. MK menyatakan ketentuan ambang batas 4 persen berlaku untuk Pemilu DPR 2024, tetapi untuk Pemilu 2029 dan pemilu berikutnya menjadi konstitusional bersyarat sepanjang dilakukan perubahan terhadap norma dan besaran ambang batas dengan berpedoman pada persyaratan yang ditentukan Mahkamah.

Yang lebih penting, Mahkamah tidak menemukan dasar metode dan argumentasi yang memadai dalam menentukan angka 4 persen. Mahkamah juga menegaskan bahwa dalam sistem pemilu proporsional, penentuan ambang batas harus memperhatikan agar suara sah yang tidak dapat dikonversi menjadi kursi tidak menjadi terlalu besar. Penyederhanaan partai politik tidak boleh berbenturan dengan prinsip proporsionalitas hasil pemilu.

Karena itu, putusan tersebut sesungguhnya memberikan prinsip yang sangat jelas: parliamentary threshold bukan sekadar angka politik, melainkan instrumen hukum yang harus memiliki dasar rasional, metodologis dan konstitusional.

Pertanyaannya kemudian: dari mana dasar rasional untuk menaikkan threshold dari 4 persen menjadi 5 persen?

Jika jawabannya semata-mata karena DPR ingin menyederhanakan jumlah partai politik di parlemen, jawaban tersebut belum memadai. Sebab, penyederhanaan partai adalah tujuan kebijakan, sedangkan pertanyaan konstitusionalnya adalah berapa besar suara rakyat yang boleh dikorbankan untuk mencapai tujuan tersebut?

Pertanyaan ini menjadi semakin penting ketika melihat pengalaman Pemilu 2019 dan 2024.

Pada Pemilu 2019, sebanyak 13.595.842 suara sah tidak dapat dikonversi menjadi kursi DPR akibat bekerjanya ambang batas 4 persen. Pada Pemilu 2024, jumlahnya meningkat menjadi sekitar 17.304.303 suara, atau sekitar 11,4 persen dari suara sah nasional.

Angka 17,3 juta bukanlah angka kecil.

Di balik setiap suara terdapat warga negara yang datang ke TPS, menggunakan hak pilihnya, memilih partai politik tertentu, dan memberikan mandat politik. Suara tersebut secara administratif adalah suara sah. Namun, karena partai politik yang dipilih tidak mencapai ambang batas nasional, suara tersebut tidak ikut dalam proses konversi menjadi kursi DPR.

Di sinilah muncul persoalan filosofis yang tidak boleh diabaikan.

Apakah penyederhanaan sistem kepartaian boleh dicapai dengan semakin memperbesar jumlah suara rakyat yang tidak terwakili?

Saya kira jawabannya tidak dapat diberikan hanya dengan argumentasi teknokratis.

Dalam perspektif Pancasila, khususnya sila keempat, demokrasi Indonesia bukan sekadar demokrasi mayoritarian. Ia adalah Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan.

Kata “perwakilan” mempunyai arti fundamental.

Rakyat memberikan mandat kepada wakil-wakilnya untuk membawa aspirasi mereka ke dalam proses pengambilan keputusan negara. Oleh karena itu, sistem pemilu harus dirancang sedemikian rupa sehingga hubungan antara suara rakyat dan kursi perwakilan tidak mengalami distorsi yang berlebihan.

Memang tidak mungkin menciptakan sistem pemilu yang sama sekali tanpa suara yang tidak menghasilkan kursi. Setiap sistem elektoral memiliki konsekuensi teknis tertentu. Tetapi justru karena itu, prinsip konstitusional yang relevan bukanlah “tidak boleh ada satu pun suara yang tidak terkonversi”, melainkan negara wajib meminimalkan distorsi dan menjaga proporsionalitas secara rasional dan adil.

Dengan demikian, semakin tinggi threshold, semakin besar pula beban pembuktian rasional yang harus diberikan oleh pembentuk undang-undang.

Angka 5 persen tidak boleh diterima hanya karena ia merupakan kompromi politik antarpimpinan partai. Ia harus dapat dijelaskan secara ilmiah: bagaimana metode perhitungannya, apa tujuan yang hendak dicapai, bagaimana dampaknya terhadap jumlah partai di DPR, bagaimana dampaknya terhadap suara yang tidak terwakili, dan bagaimana keseimbangan antara penyederhanaan partai dengan prinsip proporsionalitas.

Kalau angka 4 persen saja oleh Mahkamah Konstitusi dinilai tidak memiliki dasar metode dan argumentasi yang memadai, maka menaikkannya menjadi 5 persen justru membutuhkan argumentasi yang lebih kuat, bukan lebih lemah.

Apalagi, secara matematis, menaikkan ambang batas berarti memperbesar persentase minimal suara nasional yang harus dicapai partai politik untuk ikut dalam konversi kursi DPR. Konsekuensinya harus diuji terlebih dahulu dengan simulasi berdasarkan data pemilu sebelumnya.

Dengan data Pemilu 2024 saja, kita sudah mengetahui bahwa ambang batas 4 persen menghasilkan sekitar 17,3 juta suara yang tidak terkonversi menjadi kursi.

Maka pertanyaan berikutnya menjadi sangat sederhana tetapi fundamental:

Jika 4 persen saja telah menghasilkan 17,3 juta suara yang tidak terwakili di DPR, apa dasar rasional bahwa 5 persen akan menghasilkan keterwakilan yang lebih adil?

Pertanyaan tersebut tidak berarti bahwa threshold harus dihapus sama sekali. Persoalannya adalah bahwa setiap pembatasan terhadap representasi politik harus mempunyai alasan konstitusional yang dapat dipertanggungjawabkan.

Pasal 28J UUD NRI 1945 memang membuka kemungkinan pembatasan hak dan kebebasan melalui undang-undang. Tetapi pembatasan tersebut harus ditujukan untuk tujuan yang sah dan memenuhi tuntutan keadilan dalam masyarakat demokratis.

Karena itu, dalam konteks parliamentary threshold, yang harus diuji bukan hanya pertanyaan “apakah pembentuk undang-undang berwenang menentukan angka?”, tetapi juga “apakah angka tersebut proporsional dengan tujuan yang hendak dicapai?”

Ini adalah persoalan penting dalam negara hukum.

Jangan sampai parliamentary threshold berubah dari instrumen untuk menata sistem kepartaian menjadi instrumen untuk mengurangi keterwakilan politik.

Penyederhanaan partai politik memang penting. Tetapi ada banyak cara untuk menyederhanakan sistem kepartaian: penguatan kaderisasi, demokratisasi internal partai, peningkatan kualitas rekrutmen politik, penguatan pendidikan politik, pengaturan pembiayaan politik, desain daerah pemilihan, sistem konversi suara, dan berbagai instrumen kelembagaan lainnya.

Karena itu, menyederhanakan partai politik dengan menaikkan threshold secara terus-menerus bukan satu-satunya jalan.

Bahkan, terdapat paradoks yang perlu direnungkan. Bila partai politik yang tidak mencapai ambang batas kehilangan seluruh kesempatan memperoleh kursi DPR, sementara jutaan warga telah memberikan suara kepada partai tersebut, maka yang disederhanakan sebenarnya bukan hanya jumlah partai di parlemen, tetapi juga jumlah aspirasi politik yang mendapatkan representasi formal.

Demokrasi yang sehat bukan demokrasi yang hanya menghasilkan sedikit partai. Demokrasi yang sehat adalah demokrasi yang mampu menemukan keseimbangan antara governability dan representativeness, antara efektivitas pemerintahan dan keterwakilan rakyat.

Dalam perspektif Pancasila, keseimbangan tersebut sangat penting. Persatuan Indonesia tidak berarti menyeragamkan perbedaan. Persatuan justru berarti mengelola perbedaan dalam satu kehidupan kebangsaan yang berkeadilan.

Demikian pula sila keempat tidak dapat dimaknai hanya sebagai legitimasi bagi keputusan mayoritas. Permusyawaratan dan perwakilan mengandung tuntutan moral agar setiap keputusan politik mempertimbangkan keberadaan dan kepentingan warga negara yang beragam.

Maka, sebelum menetapkan parliamentary threshold 5 persen untuk Pemilu 2029, pembentuk undang-undang semestinya menjawab setidaknya lima pertanyaan mendasar.

Pertama, apa dasar filosofis penetapan angka 5 persen?

Kedua, apa metode ilmiah yang digunakan untuk menghasilkan angka tersebut?

Ketiga, berapa jumlah suara rakyat yang diperkirakan tidak terwakili jika angka tersebut diterapkan?

Keempat, bagaimana keseimbangan antara penyederhanaan partai politik dengan prinsip proporsionalitas sistem pemilu?

Kelima, apakah proses pembentukannya telah melibatkan secara bermakna seluruh pemangku kepentingan, termasuk partai politik yang tidak memiliki kursi di DPR?

Pertanyaan terakhir juga penting karena Mahkamah Konstitusi secara eksplisit meminta agar perubahan ambang batas dilakukan dengan melibatkan berbagai pihak yang memiliki perhatian terhadap penyelenggaraan pemilu melalui partisipasi publik yang bermakna, termasuk partai politik peserta pemilu yang tidak memiliki perwakilan di DPR.

Dengan demikian, perdebatan parliamentary threshold seharusnya tidak menjadi sekadar negosiasi angka di antara partai-partai yang saat ini memiliki kursi di parlemen.

Sebab, ada persoalan etis yang jauh lebih besar: jangan sampai mereka yang sudah berada di dalam parlemen menentukan aturan yang membuat mereka yang berada di luar parlemen semakin sulit masuk ke dalamnya, tanpa argumentasi konstitusional yang memadai.

Ini bukan semata-mata persoalan kepentingan partai kecil atau partai besar. Ini adalah persoalan desain demokrasi.

Pancasila sebagai Philosophische Grondslag mengingatkan bahwa hukum negara tidak boleh hanya mengejar efisiensi kekuasaan. Hukum harus selalu ditempatkan dalam horizon kemanusiaan, persatuan, kerakyatan, permusyawaratan dan keadilan sosial.

Karena itu, revisi UU Pemilu seharusnya tidak dimulai dengan pertanyaan, “berapa persen parliamentary threshold yang kita inginkan?”

Pertanyaan yang lebih tepat adalah:

“Bagaimana merancang sistem perwakilan yang mampu menyederhanakan sistem kepartaian tanpa mengorbankan terlalu banyak suara rakyat?”

Dari pertanyaan itulah angka seharusnya lahir.

Bukan sebaliknya: angka ditentukan terlebih dahulu, kemudian argumentasi dicari untuk membenarkannya.

Sebab, dalam negara hukum yang demokratis, rakyat bukanlah variabel yang harus disesuaikan dengan desain politik. Justru desain politiklah yang harus disusun untuk menjamin agar kedaulatan rakyat dapat bekerja secara nyata.

Dan apabila Pancasila benar-benar kita tempatkan sebagai Philosophische Grondslag Negara Republik Indonesia, maka setiap pembentukan hukum, termasuk hukum pemilu, pada akhirnya harus kembali kepada pertanyaan yang paling mendasar:

Apakah hukum tersebut semakin mendekatkan kehidupan ketatanegaraan kita kepada nilai Ketuhanan, Kemanusiaan, Persatuan, Kerakyatan dan Keadilan Sosial—atau justru menjauhkannya?

Itulah ukuran filosofis yang semestinya mendahului setiap angka parliamentary threshold.